中央金融工作會議明確提出“切實提高金融監(jiān)管有效性，依法將所有金融活動全部納入監(jiān)管”。為貫徹落實這一精神，必須構(gòu)建以機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管以及持續(xù)監(jiān)管“五位一體”的現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，形成全面覆蓋、分工合理、銜接順暢的監(jiān)管合力，消除監(jiān)管空白和監(jiān)管盲區(qū)，為金融高質(zhì)量發(fā)展打造堅實的制度保障。有效的金融監(jiān)管不僅是抵御風(fēng)險的“防火墻”，更是引導(dǎo)金融資源有效配置、服務(wù)實體經(jīng)濟、推動高質(zhì)量發(fā)展的“催化器”，通過打造全覆蓋、無間隙的監(jiān)管體系，有利于實現(xiàn)“放活”和“管得住”的動態(tài)平衡，增強金融體系的抗沖擊韌性。
以機構(gòu)監(jiān)管為監(jiān)管體系的基礎(chǔ)支撐
機構(gòu)監(jiān)管作為監(jiān)管體系的基礎(chǔ)支撐，著重對金融機構(gòu)實施整體、系統(tǒng)的監(jiān)管，重點聚焦機構(gòu)法人的資質(zhì)、公司的治理結(jié)構(gòu)以及市場準(zhǔn)入機制等核心內(nèi)容，意在建立專業(yè)、高效且全面的監(jiān)管框架。
在機構(gòu)監(jiān)管的模式下，監(jiān)管機構(gòu)依據(jù)不同類型金融機構(gòu)的特性，制定差異化的監(jiān)管目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，既讓各金融子行業(yè)接受專業(yè)監(jiān)管，也杜絕因監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一或職責(zé)交叉造成的監(jiān)管效率降低。伴隨金融全球化進程加速與金融科技快速發(fā)展，國際監(jiān)管合作與標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)日益受到重視，金融創(chuàng)新引發(fā)的新型風(fēng)險也推動監(jiān)管方式不斷革新。機構(gòu)監(jiān)管呈現(xiàn)出加強宏觀審慎管理、深化跨境監(jiān)管協(xié)作、應(yīng)對金融科技挑戰(zhàn)、提升監(jiān)管透明度等發(fā)展走向。監(jiān)管范圍不斷擴大至新興金融業(yè)態(tài)，有效消除監(jiān)管空白與盲區(qū)。我國采用的“一委一行一總局一會”新監(jiān)管格局，通過改進協(xié)調(diào)機制、健全制度框架、加大執(zhí)法力度，著實提高了監(jiān)管效能，為助力金融強國建設(shè)提供了制度保障。
以行為監(jiān)管規(guī)范金融機構(gòu)經(jīng)營行為
行為監(jiān)管在機構(gòu)監(jiān)管基礎(chǔ)上，將視角延伸至金融活動全流程，覆蓋從市場準(zhǔn)入、持續(xù)經(jīng)營到風(fēng)險處置的完整周期。這一監(jiān)管模式以法治為基礎(chǔ)，以人民性為核心價值導(dǎo)向，堅持“管合法更要管非法、管行業(yè)必須管風(fēng)險、管事后也要管事前”的監(jiān)管理念。通過建立健全準(zhǔn)入管理、合規(guī)監(jiān)督、消費者保護等機制，行為監(jiān)管有效規(guī)范金融機構(gòu)經(jīng)營行為，保護金融消費者權(quán)益，從而創(chuàng)造公平的金融市場競爭環(huán)境。
隨著金融實踐發(fā)展，行為監(jiān)管已從最初關(guān)注外部經(jīng)營行為，逐步延伸至對金融機構(gòu)內(nèi)部治理、業(yè)務(wù)流程和決策體系的全面監(jiān)管。監(jiān)管機構(gòu)通過將“行為是否公正”作為核心評判標(biāo)準(zhǔn)，把準(zhǔn)入審查、公司治理、競爭秩序、消費者權(quán)益保護、算法審計等環(huán)節(jié)納入統(tǒng)一的監(jiān)管鏈條，實現(xiàn)風(fēng)險識別與干預(yù)的前置化。面對數(shù)字金融快速發(fā)展帶來的新型業(yè)務(wù)模式，行為監(jiān)管需要在法治框架下不斷完善規(guī)則體系，平衡創(chuàng)新激勵與風(fēng)險防控的關(guān)系。
以功能監(jiān)管維護金融市場秩序與公平競爭環(huán)境
功能監(jiān)管從業(yè)務(wù)實質(zhì)層面著力，遵循“同一業(yè)務(wù)、同一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管”的基本原則，旨在防范經(jīng)營主體以金融創(chuàng)新為名實施的監(jiān)管套利行為。該監(jiān)管模式要求對具有相同或相似經(jīng)濟功能的金融活動適用統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)，從而有效減少監(jiān)管套利空間，降低監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效率，進而控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險，維護金融市場秩序與公平競爭環(huán)境。
與側(cè)重機構(gòu)法律屬性的機構(gòu)監(jiān)管不同，功能監(jiān)管聚焦于金融機構(gòu)所開展的具體業(yè)務(wù)活動。其監(jiān)管范圍不僅覆蓋傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)，也納入各類金融創(chuàng)新內(nèi)容，能更精準(zhǔn)地界定新型金融產(chǎn)品的監(jiān)管責(zé)任歸屬。在實踐中，功能監(jiān)管仍面臨監(jiān)管權(quán)限配置可能引發(fā)的重疊或真空問題，其業(yè)務(wù)視角與機構(gòu)審慎理念之間也需進一步協(xié)調(diào)。我國通過《關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（即“資管新規(guī)”）、合格境外機構(gòu)投資者制度及負面清單管理模式等實踐，已在金融監(jiān)管體制中逐步嵌入了功能監(jiān)管理念。2023年金融監(jiān)管體制改革后形成的“一委一行一總局一會”架構(gòu)，為進一步統(tǒng)籌機構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管關(guān)系提供了制度基礎(chǔ)，推動形成更適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的監(jiān)管新格局。
穿透式監(jiān)管應(yīng)做到精準(zhǔn)識別
穿透式監(jiān)管的核心要義是堅持“實質(zhì)重于形式”的原則，強調(diào)應(yīng)精準(zhǔn)識別金融的本質(zhì)及其風(fēng)險屬性，實施行之有效的監(jiān)管，該監(jiān)管方式主要沿著三個維度推進：一是主體穿透試圖超越名義交易對手，追索至最終受益人或?qū)嶋H把控主體；二是產(chǎn)品穿透把焦點放在金融產(chǎn)品的風(fēng)險實質(zhì)，而非此產(chǎn)品的外在法律形態(tài)；三是嵌套穿透要求對復(fù)雜交易結(jié)構(gòu)的各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)性分析，掌握業(yè)務(wù)鏈條的實際作用及風(fēng)險傳導(dǎo)走向。
實施穿透式監(jiān)管有利于展現(xiàn)金融活動的實質(zhì)特征，驅(qū)動市場參與者在統(tǒng)一規(guī)則的要求下開展業(yè)務(wù)，這既維護著市場環(huán)境的公平合理秩序，也有效約束了監(jiān)管套利行徑，該監(jiān)管模式還能夠幫助監(jiān)管機構(gòu)更早識別潛在風(fēng)險線索，為完善事前監(jiān)管規(guī)則和及時采取干預(yù)手段提供依據(jù)。然而，穿透式監(jiān)管仍面臨執(zhí)法邊界不清晰、監(jiān)管成本高企及國際協(xié)調(diào)機制不足等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。我國已在資產(chǎn)管理等重點領(lǐng)域積極探索穿透式監(jiān)管的落地路徑，針對規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜難辨、風(fēng)險傳導(dǎo)性強的多層嵌套產(chǎn)品，明確要求落實向上識別最終投資者、向下核查底層資產(chǎn)的雙向穿透辦法。穿透式監(jiān)管模式的深度實施，正推動我國金融監(jiān)管體系朝著更聚焦風(fēng)險實質(zhì)防控的方向穩(wěn)步發(fā)展。
以持續(xù)監(jiān)管構(gòu)建動態(tài)響應(yīng)機制
持續(xù)監(jiān)管依據(jù)金融活動的動態(tài)特征開展，著力實現(xiàn)對金融機構(gòu)整個生命周期、金融風(fēng)險全過程和金融業(yè)務(wù)全鏈條的閉環(huán)式監(jiān)督，此模式著重構(gòu)建動態(tài)響應(yīng)機制，提升風(fēng)險識別與干預(yù)的前瞻性與主動性。
在具體操作中，監(jiān)管覆蓋首先表現(xiàn)為對金融機構(gòu)從市場準(zhǔn)入到退出的完整生命周期進行持續(xù)追蹤，憑借風(fēng)險評估體系及早期干預(yù)機制實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)測。其次，監(jiān)管需貫穿風(fēng)險從生成、積累到處置的全過程，通過健全監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)并借助監(jiān)管科技手段，實現(xiàn)“早識別、早預(yù)警、早暴露、早處置”的要求，實現(xiàn)對風(fēng)險演化過程的有效跟蹤與介入。監(jiān)管還需貫穿金融業(yè)務(wù)從產(chǎn)品設(shè)計開發(fā)、銷售推廣直至后續(xù)管理的整個流程，運用數(shù)字化工具將監(jiān)管要求內(nèi)嵌于業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)高效的閉環(huán)監(jiān)督機制。盡管持續(xù)監(jiān)管面臨著數(shù)據(jù)質(zhì)量不足、監(jiān)管資源約束，以及處理動態(tài)要求與制度剛性間平衡等挑戰(zhàn)，我國金融監(jiān)管部門通過完善風(fēng)險評級體系、制定早期干預(yù)流程，推進構(gòu)建具有硬約束力的早期糾錯機制，已逐步落實持續(xù)監(jiān)管理念。通過綜合運用“現(xiàn)場與非現(xiàn)場監(jiān)管相結(jié)合”模式，我國正在打造多層次、無死角的持續(xù)監(jiān)管框架，為實現(xiàn)“依法把所有金融活動全部納入監(jiān)管”提供制度保障，也為現(xiàn)代金融監(jiān)管體系建設(shè)奠定基礎(chǔ)。
五大監(jiān)管是一個彼此關(guān)聯(lián)、互為支撐的有機整體，共同形成了覆蓋全部金融活動、貫穿所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的嚴密金融監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)?！拔逦灰惑w”的監(jiān)管體系通過制度耦合、理念協(xié)同與信息共享，有效填補了跨行業(yè)、跨市場、跨區(qū)域金融活動中的監(jiān)管空白，為我國金融高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)建了具備適應(yīng)性、穿透性和前瞻性的基礎(chǔ)制度安排。
?。ㄗ髡撸悍对婆笙抵袊鐣茖W(xué)院金融研究所副研究員，國家金融與發(fā)展實驗室研究員；崔文芮系中國社會科學(xué)院大學(xué)博士研究生。本文系中國社會科學(xué)院學(xué)科建設(shè)“登峰戰(zhàn)略”資助計劃重點學(xué)科“金融監(jiān)管學(xué)”的階段性成果）
