|
提要
目前，保增長，擴大內(nèi)需，加大基礎設施建設力度，防止經(jīng)濟繼續(xù)下滑，已成宏觀經(jīng)濟政策的主調(diào)。面對中央4萬億的投資計劃，各地都在奮力拼搶，上報的投資規(guī)模大大超過中央的盤子。這種競相攀比擴大投資規(guī)模大搞基礎設施建設的現(xiàn)象，不能不令人有所擔憂。在實際工作中如何按照優(yōu)化結構，提高質(zhì)量的要求，防止盲目擴張和重復建設，把加強基礎設施建設這項工作做好，還有一些基本理論和政策問題尚需思量。本文的基本觀點是基礎設施建設必須堅持均衡論。
基礎設施部門不能脫離開直接生產(chǎn)部門而孤立發(fā)展。基礎設施部門和直接生產(chǎn)部門之間的關系問題，是社會經(jīng)濟生活中最重要的比例關系之一。直接生產(chǎn)部門主要是指直接生產(chǎn)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品和勞務產(chǎn)品的部門，而基礎設施部門則是指為一切生產(chǎn)部門和社會生活提供公共用品和必要服務的行業(yè)。包括各種水陸空交通、港口、電訊、郵政、電力、能源、大的水利工程、工業(yè)用水等�；A設施部門與直接生產(chǎn)部門之間的關系，究竟應該是一種非均衡發(fā)展關系.還是一種均衡發(fā)展關系，有必要認真研究一下。
一、“壓力論”和“誘發(fā)論”都有片面性
長期以來.我國在理論和實踐上是遵循非均衡發(fā)展的邏輯行事的。這種邏輯可用有的學者早已描述過的“壓力論”和“誘發(fā)論”來加以概括。(楊叔進：《經(jīng)濟發(fā)展的理論與策略》，江蘇人民出版社1983年版。)持“壓力論”觀點的人認為.應該優(yōu)先發(fā)展直接生產(chǎn)部門，等到這類生產(chǎn)部門發(fā)展到一定程度，對基礎設施部門產(chǎn)生“壓力”時，再發(fā)展基礎設施部門。在上個世紀80年代以前很長的一段時間里，我國片面發(fā)展加工工業(yè)，基礎設施建設嚴重滯后，形成諸多瓶頸制約，與這種“壓力論”指導思想不無關系。持“誘發(fā)論”觀點的人認為，應該優(yōu)先發(fā)展基礎設施部門，有了它，就會“誘發(fā)”直接生產(chǎn)部門的建立。這種“誘發(fā)論”在近些年來似乎很有市場。例如，上個世紀90年代以來，有些地方濫建開發(fā)區(qū)，大搞“七通一平”，聲稱“筑巢引鳳”就是一例。另外，在反周期的經(jīng)濟擴張背景下，很不適當?shù)匦Q大規(guī)模修路的作用和好處，亦是欠妥當?shù)摹?998年和當前的擴張舉措就有這種傾向。
現(xiàn)在看來，這兩種觀點都是片面的�！罢T發(fā)論”的結果必然是大量資金投放到基礎設施部門，這就可能造成大量的閑置公共用品。直接生產(chǎn)部門由于相對落后而不能充分利用這些服務能力。在直接生產(chǎn)部門發(fā)展起來之前，這種情況至少要持續(xù)一段時間，在經(jīng)濟上會造成很大損失。例如，在運輸量還沒有達到有必要建造一條公路之前，就把公路建好，結果很少使用，也得不到足夠的維修保養(yǎng)。這種閑置服務能力顯然是資源的浪費。如果把這些資源用于其它產(chǎn)業(yè)，可能發(fā)揮更大的效益�！皦毫φ摗币彩遣豢扇〉�。因為基礎設施項目一般都是大型工程，建成需要相當長時間。例如電力投資，至少要兩三年才能見效，大的水力發(fā)電站建成需要五至七年，甚至十幾年才行。如果一定要等到直接生產(chǎn)部門對這類需求產(chǎn)生很大“壓力”時再來興建，那就已經(jīng)晚了，不管采取什么補救措施，都會造成很大的浪費。例如，由于電力不足，工廠停工停產(chǎn)；交通緊張，貨物不能及時運到使用地點，一時又無法改變這種狀況。
總之，“壓力論”主張優(yōu)先發(fā)展直接生產(chǎn)部門，“誘發(fā)論”主張優(yōu)先發(fā)展基礎設施部門，其結果都是造成兩部門之間的非均衡發(fā)展，導致部分生產(chǎn)能力和公共設施的閑置和浪費，因而是不可取的。
二、兩部門均衡發(fā)展原則不可違背
為了減少經(jīng)濟損失，取得較好的經(jīng)濟效益，處理兩部門的比例關系應當堅持均衡發(fā)展的原則。所謂均衡發(fā)展，其含義主要是，基礎設施部門與直接生產(chǎn)部門互相適應，互為條件，基礎設施部門能為直接生產(chǎn)部門提供良好的服務和保障，直接生產(chǎn)部門的發(fā)展要充分考慮到基礎設施的承受能力。使二者的生產(chǎn)能力都得到最大限度的發(fā)揮。要貫徹均衡發(fā)展的原則，必須不斷地從動態(tài)上正確估價這兩個部門的發(fā)展情況，對各種項目的投資計劃及時進行調(diào)整，使單項投資計劃符合兩部門均衡發(fā)展的總體要求。
這里關鍵的問題，主要是根據(jù)直接生產(chǎn)活動的預期增長或計劃增長情況，對交通運輸、動力和其它基礎設施的未來需求進行預測。這種預測越科學，越符合實際，實現(xiàn)均衡發(fā)展的可能性就越大。以電力為例，某一經(jīng)濟區(qū)對電力的需求是逐漸增加的，增加的幅度取決于直接生產(chǎn)部門的發(fā)展情況。直接生產(chǎn)部門的投資越多，對動力的需求越大，需要增加的電力生產(chǎn)的幅度也就越大。因此，建電廠或電站必須預測對電力的需求。
這種預測不能停留在某一時點上，必須對一系列時點作出系統(tǒng)估價。這就是說，要有長遠打算，預測到10年、20年后對電力的需求大致要增加到什么程度，然后計劃電廠、電站的建設。每隔幾年有幾個電廠、電站建成才能適應需要。對電力消費的預測，可以根據(jù)電力消費的構成，分析居民戶、工業(yè)、運輸、農(nóng)業(yè)的投資和發(fā)展情況，并且估計到將來對電力的需求彈性，從而確定不同時期電力部門的發(fā)展速度。這樣，就有可能作出一個比較符合實際的電力發(fā)展規(guī)劃。這種方法，原則上也適用于交通、電訊、郵政等基礎設施部門。
為了較好地實現(xiàn)兩部門的均衡發(fā)展，必須根據(jù)它們很不相同的建設周期把握投資的節(jié)奏和規(guī)模。一般來說，直接生產(chǎn)部門的建設周期相對要短些，而基礎設施部門多半需要較長的孕育期，而且需要大量投資，投資的回收期也很長。因此，在發(fā)展基礎設施部門時，必須有戰(zhàn)略眼光，制定長遠規(guī)劃，根據(jù)不同時期和階段社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，有計劃有步驟地進行投資和建設。如果在經(jīng)濟發(fā)展中不能正確處理兩部門比例關系，就會帶來一系列嚴重后果。相反，如果基礎設施部門的發(fā)展超過了實際經(jīng)濟需要，也會造成很大浪費。
三、重點是解決基礎設施相對短缺和結構性短缺問題
我國基礎設施全面短缺的狀態(tài)一直持續(xù)了二十多年，直到進入上個世紀九十年代以后，才逐步有所緩解。在九十年代初期以前，貨運不暢，交通擁擠，拉閘限電，“停三開四”，通訊閉塞，水利失修等現(xiàn)象到處可見�；A設施的所有部門幾乎無一例外地都不能滿足社會發(fā)展的需要。不僅在經(jīng)濟擴張時期是這樣，就是在經(jīng)濟收縮時期，也仍然如此。但是進入九十年代以后，情況有了很大改變，基礎設施已經(jīng)不再全面短缺，在許多領域出現(xiàn)了相對過剩。鐵路有許多區(qū)段的運輸能力閑置而安排不出去，港口互爭客戶以避免吞吐能力的閑置和浪費，航空公司的機票“打折”大戰(zhàn)有時幾乎達到白熱化程度，有些電網(wǎng)的供電能力已經(jīng)超過了實際需要，居民安裝電話不再需要排隊等候。
所有這些情況提供的信息表明，基礎設施全面短缺的時代已經(jīng)結束了，我們現(xiàn)在和將來所面臨的問題是如何解決基礎設施的相對短缺和結構性短缺的問題。處理全面短缺和處理結構性短缺的思路和方法是不一樣的。在全面短缺背景下，投資領域和投資項目的選擇相對來說是不很重要的。因為無論把有限的資本投向哪里，都會取得明顯的直接投資效益和外部效應。而在結構性短缺背景下，投資領域和投資項目的選擇既是一件非常重要的事情，也是一件頗費思量的事情。如果投資領域不當，項目選擇不合理，就不能取得預期的投資效果，而且可能造成巨大浪費。
在結構性短缺背景下，進行基礎設施建設必須突出重點，有所選擇，把填補短線放在首要位置。所謂短線，既包括現(xiàn)期短線，也應包括預期短線�，F(xiàn)期短線是指那些現(xiàn)在就已經(jīng)不能滿足社會需要而明顯滯后的基礎設施部門、環(huán)節(jié)和項目。預期短線則是指那些暫時能夠滿足需要，但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和進步，或短或長的一段時間之后便不能滿足社會需要的基礎設施產(chǎn)業(yè)。由于基礎設施項目建設周期長，在短缺沒有發(fā)生之前適宜的時間內(nèi)就必須做好填補短缺的準備。
基礎設施建設填補短線，在具體決策時應慎重做出如下幾種選擇。一是行業(yè)選擇。有的行業(yè)發(fā)展到一定程度后，逐步接近成熟期，其供給能力基本能夠滿足社會現(xiàn)期和預期需要，就不宜再實行全面擴張政策，而應控制規(guī)模，重在提高運行質(zhì)量上下功夫。二是區(qū)域選擇�；A設施建設的區(qū)域布局，要把因地制宜發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢與縮小區(qū)域差距兩個目標有機結合起來�；A設施投資適當?shù)叵蛑形鞑壳钒l(fā)達地區(qū)傾斜，這在一段時間里是可以理解的。但一定要把握好傾斜的度。要充分考慮那里直接生產(chǎn)部門的實際需要。脫離實際需要的過度投資只能造成閑置和浪費，而不能幫助那里加快發(fā)展。
發(fā)達地區(qū)由于直接生產(chǎn)部門發(fā)展快，因此對基礎設施部門也會產(chǎn)生新的需求，對這種客觀需求不能人為地加以抑制。三是項目選擇。加強基礎設施薄弱環(huán)節(jié)的建設，最終要落實到項目選擇上。對投資的部位和環(huán)節(jié)要進行細化論證，保證把有限的資金用到刀刃上。比如電力部門，有些地區(qū)不是電站少，發(fā)電量不夠，而是電網(wǎng)老化，設備陳舊，影響了安全有效供電。對于這樣的地區(qū)，對電網(wǎng)進行更新改造則是當務之急。另外，在項目選擇上，應優(yōu)先考慮那些尚未完工的在建項目和前期論證理由充分的項目。要堅決遏制盲目上馬項目和拍腦袋工程。
四、面向未來的超前發(fā)展當有限度
由于基礎設施項目建設周期長，在很多情況下不能等到實際需求壓力已經(jīng)很大時才開工建設，必須未雨綢繆，提前做好準備。基礎設施的這種超前發(fā)展，只要提前量適宜，與潛在需求基本相吻合，就不違背兩部門均衡發(fā)展原則。因為我們所說的均衡發(fā)展，是一種積極的動態(tài)均衡，而不是消極的靜態(tài)均衡。
但是，基礎設施項目的超前發(fā)展，是否應有合理的限度呢？回答是肯定的。如果超過了財力、物力、人力的承受極限，超過了直接生產(chǎn)部門的潛在需求，這種超前發(fā)展就是不合理的。據(jù)庫茲涅茨估計，在世界的許多國家中，交通運輸服務在國民生產(chǎn)總值中所占的比例，是隨人均收入水平而異的。在戰(zhàn)后年代，低收入國家為4.4%，中等收入國家為7.4%，高收入國家為9.7%。(庫茲涅茨：《經(jīng)濟增長六講》，第43～4
7頁，約翰·霍普金斯大學1959年版。)國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平越高，綜合經(jīng)濟實力越強，越有可能拿出更多的錢去加強基礎設施建設。我國在一窮二白的基礎上起步搞工業(yè)化建設，其初始階段必然把有限的資金更多地投向周期短見效快的直接生產(chǎn)部門，寧肯忍受基礎設施短缺的煎熬。這是不得已而為之。
經(jīng)過三十年的改革開放和高速發(fā)展，我國的經(jīng)濟實力有了很大增強，目前又有很多閑置生產(chǎn)要素未發(fā)揮作用，這就為大規(guī)模改善基礎設施狀況提供了機遇和可能。但是，我們也必須清醒地看到，我國的財政狀況并不是很理想，盡管每年財政收入都有大幅增長，但增加支出的壓力也越來越大，目前又出現(xiàn)了經(jīng)濟下滑、財政減收的情況，財政赤字和舉債規(guī)模肯定會越來越大。因此，政府拿不出更多的錢來搞基礎設施建設。目前所擬定的大規(guī)�；A設施投資計劃，恐怕主要是通過增發(fā)國債來籌集資金的。一旦大批項目開工，其后續(xù)資金需求將形成強大壓力，在若干年內(nèi)都不是一件輕松的事情。因此，我們切不可以認為敞開口子搞基礎設施建設是件很容易的事情。前幾年，有的地方在“要想富，先修路”的口號下，不切實際地大搞公路建設，搞得地方財力枯竭，債臺高筑，民怨沸騰，實不可取。我們應當記住這樣的教訓。
有人認為基礎設施只要建起來，總會有用，即使現(xiàn)在不用或用得少，將來也會大有用場。還有的人把基礎設施項目對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的牽動作用描寫得過于理想化。某某公路一旦修通，就會形成幾個什么“經(jīng)濟帶”，建成多少個“開發(fā)小區(qū)”，隨之財源滾滾而來。其實。哪有這么簡單的事�；A設施建起來之后，能不能有效帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，起碼要受到以下三個條件的制約。一是資源潛能怎么樣。路修通了，電也有了，能不能生產(chǎn)出有競爭力的產(chǎn)品，還要看資源狀況。如果資源匱乏，沒有開采和利用價值，難以找到依賴資源優(yōu)勢的開發(fā)項目，還是形不成有效產(chǎn)出。二是市場前景怎么樣。在市場經(jīng)濟條件下，生產(chǎn)出來的東西只有賣掉才有效益。雖然憑借已有的基礎設施和當?shù)刭Y源能夠生產(chǎn)出一些產(chǎn)品，但這些產(chǎn)品技術性能和成本控制是否處于先進地位，是否能夠占有市場份額，則是“驚險的一跳”。如果這一“跳”不成功，還是要摔個半昏。三是人文環(huán)境怎么樣。經(jīng)濟發(fā)展離不開基礎設施這樣的硬件建設，同時也離不開人文環(huán)境這樣的軟件建設。如果有了硬件而無軟件，比如文化落后，勞動力素質(zhì)低下，管理和技術人才缺乏，辦事效率低，社會風氣不正，即使筑好了“巢”，也不會引來“鳳凰”。前些年濫建開發(fā)區(qū)，盲目投資造成巨大浪費的教訓，我們應當牢牢記取。
總而言之，基礎設施的超前發(fā)展不是無條件的，而是有限度的，不能憑浪漫的想象去描繪基礎設施對經(jīng)濟增長的牽動作用，要對當?shù)刭Y源優(yōu)勢、市場競爭力、人文環(huán)境等因素綜合加以分析論證，科學地確定基礎設施投資的規(guī)模和節(jié)奏。
(作者單位：中共大連市委黨校) |